DESBALANCES DE LA ECONOMÍA VENEZOLANA (II): LA LUCHA POR LA RENTA PETROLERA

En la entrada anterior se planteó la hipótesis de que la economía venezolana experimentó los efectos de la enfermedad holandesa desde muy temprano, en la década de 1930. Se remarcó el hecho de que la explotación del petróleo se convirtió en la principal actividad económica exportadora en 1925, superando a las agroexportaciones tradicionales, especialmente de café y cacao. En este contexto, la apreciación del tipo de cambio, a partir de 1934, terminó por lastrar a la agroexportación, la cual ya había sentido el impacto negativo de la crisis económica mundial de 1929-1933. La pérdida adicional de competitividad internacional, como un resultado de la apreciación del tipo de cambio, significó la debacle definitiva de esta actividad económica en el país.[1]

Cuando se describe la enfermedad holandesa se menciona que se debe a un boom de ingresos por la exportación de recursos, generados por el descubrimiento de nuevos yacimientos o el incremento significativo de los precios en el mercado mundial. En el caso venezolano, el aumento de la renta, vale decir, de los ingresos fiscales, de las décadas de 1930-1940, no se debió tanto al incremento  de los precios del petróleo. El precio promedio durante la década de 1920, de 1,54 dólares por barril ($/b), acusó una caída en la siguiente década, al bajar a un promedio de 0,86 $/b, para luego recuperarse en la década de 1940 y promediar 1,37 $/b. Será a partir del espectacular incremento del precio del petróleo desde 1974 que, en rigor, ocurre un boom de ingresos fiscales como un resultado de este aumento.[2]

La riqueza de los yacimientos petrolíferos venezolanos, aunado al dinámico crecimiento experimentado por la demanda mundial de petróleo, más las continuas mejoras tecnológicas que se estaban incorporando en los procesos de perforación y extracción, sí que elevaron sustancialmente la producción petrolera y, por ende, las exportaciones, pues siendo que en las décadas de 1930-1940 el consumo interno era muy bajo, casi toda la producción se destinó a exportaciones. Este incremento notorio convirtió a Venezuela, durante la década de 1940, en el segundo mayor productor, solo por detrás de Estados Unidos, y en el mayor exportador de petróleo del mundo.[3] A principios de la década de 1940, el 99,5% de la producción petrolera venezolana era el resultado de las operaciones de tres empresas extranjeras: Standard Oil (45,7%); Shell (33,2%) y Mene Grande Oil Company (20,6%), esta última propiedad de la firma estadounidense Gulf Oil Co.

Si no se produjo un incremento sustantivo de los precios del petróleo hasta 1970, aunque sí, como analizamos, del volumen de las exportaciones, ¿cómo pudo el Estado terrateniente aumentar significativamente la captación de la renta internacional? La respuesta se encuentra en gran parte en la historia de cómo los gobiernos venezolanos, desde la dictadura de Juan Vicente Gómez en adelante y hasta la nacionalización de la industria petrolera, fueron planteando una dura lucha frente a las compañías petroleras extranjeras en su búsqueda de maximizar dicha renta. Esta historia, la de la evolución de las reformas legales e institucionales que fue activando el Estado venezolano para conseguir una mayor participación en la renta internacional, es tan interesante que bien vale la pena hacer un alto en el análisis de los efectos de la enfermedad holandesa en otros periodos, para dedicar el resto de la entrada a delinear sus hitos fundamentales.[4]

En este sentido, cuando se inicia la explotación del petróleo en Venezuela, a comienzos del siglo XX, la Ley de Minas de 1910, prevaleciente desde finales del siglo XIX, promulgaba que el Estado, siendo el propietario terrateniente del suelo, tiene la potestad para otorgar las concesiones de explotación petrolera. En principio, las concesiones de las tierras eran otorgadas a agentes privados nacionales, que luego, fungiendo de intermediarios, las negociaban con las compañías petroleras extranjeras y recibían un ingreso por ello. Las concesiones petroleras se otorgaban por un tiempo de cincuenta años y las  concesionarias tenían el privilegio de no pagar aranceles por la importación de los bienes de capital, ni ningún otro tipo de impuesto estadal o municipal. El Estado estaba restringido a recibir un impuesto de dos bolívares por tonelada de crudo extraído; un impuesto corriente, que no guardaba relación ni con sus derechos intrínsecos como propietario, ni con sus derechos fiscales, por ejemplo, a recibir un porcentaje de las utilidades obtenidas por las compañías.

Esta situación va a cambiar a inicios de la década de 1920, cuando se promulga la primera Ley de Hidrocarburos (1920) a la que sucede otra en 1921 y una más en 1922. En esta ley ya queda refrendado un impuesto de explotación, con las características de una regalía, similar al que las compañías petroleras estaban sujetas a pagar por el derecho a la explotación de petróleo en el territorio norteamericano, bien a los propietarios de tierras, bien al gobierno de los Estados Unidos, si se trataba de tierras públicas. También queda establecida la figura de las “reservas nacionales”, consistente en que al final del periodo de exploración, de dos años, revertía al Estado un 50% de la superficie y sólo el 50% restante se convertía en una concesión de explotación. Con la Ley de Hidrocarburos de 1922, además de ordenar la entrega y administración de las concesiones, las cuales pasaron a otorgarse por un plazo máximo de 40 años, el impuesto de explotación o regalía se fijó a una tasa equivalente entre 7 y 10% del valor mercantil del petróleo extraído, de acuerdo a la ubicación geográfica de la concesión.[5]

El siguiente avance importante hacia una mayor participación en la renta por parte del Estado venezolano, se produjo mediante la reforma legal petrolera de 1943, que elevó la regalía hasta un sexto (16,67%) y supuso que las compañías petroleras comenzaran a pagar el impuesto sobre la renta nacional, a una tasa de 12%. Cuando en 1946 se aumentó el impuesto sobre la renta a 28,5%, este incremento colocó al gobierno venezolano a la par del gobierno de los Estados Unidos en materia impositiva petrolera.

La reforma petrolera de 1943 también significó la desaparición de los intermediarios de las concesiones, lo cual dejó al Estado central como el único agente con derecho a beneficiarse directamente del ejercicio de los derechos de propiedad de los hidrocarburos. Para ello, y en todo lo que respecta a las leyes impositivas a las que están sometidas las compañías petroleras, el Estado venezolano se va a apoyar desde entonces en dos instituciones económicas fundamentales del rentismo petrolero: la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Impuesto Sobre la Renta.[6]

Por su parte, la suma de la regalía y el impuesto sobre la renta cercana al 50% constituyó todo un hito histórico de consecuencias nacionales e internacionales. De hecho, se introdujo un impuesto adicional en la legislación petrolera con la finalidad de que tal acuerdo de “fifty-fifty”, como se le llamó, quedará refrendado legalmente, de manera que siempre se alcanzará un reparto de la renta petrolera entre el Estado venezolano y las firmas basado en la medianería. La consecuencia internacional provino de la emergencia de los países petroleros del Medio Oriente, que ya estaban produciendo enormes cantidades de crudo en la década de 1940, y que sobrepasaron a Venezuela en 1949. A pesar del crecimiento de sus exportaciones, sus estados soberanos obtenían  poco de la renta petrolera, pues su determinación se basaba en leyes coloniales. De manera que la experiencia venezolana les sirvió de modelo para exigir condiciones similares a las compañías petroleras. Hacia mediados de la década de 1950 estas naciones también obtuvieron un reparto fifty-fifty.

El siguiente logro se produjo cuando la junta provisional que gobernaba desde la caída del dictador Marcos Pérez Jiménez, en enero de 1958, en medio de severos problemas económicos y fiscales, tomó la decisión, a finales de ese mismo año, de aumentar por decreto el impuesto sobre la renta a una tasa de 47,5%, lo cual elevó la participación fiscal en las ganancias petroleras hasta un 64%. Al año siguiente, el gobierno venezolano inicia una serie de consultas y reuniones con los gobiernos de los países árabes exportadores de petróleo, más el gobierno de Irán, las cuales desembocarían en la creación de la OPEP en 1960; un cartel orientado desde sus inicios a la regulación de la producción de petróleo de los países miembros, con el objetivo de influir en la determinación de su precio en el mercado mundial.

Con estas resoluciones se generaron dos cambios de enorme importancia cualitativa. Por una parte, el gobierno venezolano acababa de ponerse por delante del gobierno de los Estados Unidos en materia impositiva petrolera. Por otra, con la creación de la OPEP, estaba claro que el liderazgo estadounidense, por más de cincuenta años, en materia de su influencia en la determinación de los precios del petróleo en el mercado mundial, en concierto con las compañías petroleras norteamericanas e inglesas, las llamadas “siete hermanas”, había llegado a su fin.[7]

En 1966 se vuelve a elevar la tasa impositiva, esta vez hasta 52%, y se introduce una reforma legal que establece los “precios de referencia fiscal”, es decir, un precio del petróleo que se fija de forma relativamente independiente de su variabilidad, sirviendo de referencia para aplicar el impuesto a una base imponible más estable. En 1970 nuevamente se aumenta el impuesto sobre la renta, hasta 60%, y los precios de referencia fiscal pasan a ser determinados no mediante acuerdos con las firmas petroleras, sino a ser decretados, de manera soberana, por el gobierno nacional. En 1971 se aprueba una Ley de Reversión de las concesiones petroleras, sometiendo además a las compañías a mayores regulaciones y controles rigurosos.

En la primera mitad de la década de 1970, con el escenario del extraordinario y sostenido aumento de los precios del petróleo desde 1974, se corrobora un reparto de la renta petrolera de alrededor de 80:20 a favor del Estado venezolano. Además, se había refrendado la ley que indicaba la pronta reversión de las concesiones. En este contexto, las firmas transnacionales se convirtieron en la práctica en simples operadoras del negocio petrolero y la vía para la nacionalización de la industria petrolera estaba completamente despejada.

Este hecho histórico se cumplió el 1° de enero de 1976. Ese día, los funcionarios públicos que por espacio de más de cincuenta años, a través de su acción política y dentro de sus instituciones, batallaron en pro de lograr mejores condiciones para el Estado y la nación en el reparto de la renta petrolera, tuvieron la mayor recompensa. Hombres que fungieron de verdaderos agentes del cambio institucional requerido para lograr esta conquista.[8]

La nacionalización de la industria petrolera no significó el fin de la dinámica por la que el Estado busca maximizar la renta. Por lo contrario, esta lucha, con nuevos actores, como PDVSA, ha tenido, a lo largo de cuatro décadas, connotaciones económicas, políticas, jurídicas e institucionales de relevantes consecuencias, no solo desde la perspectiva de su impacto fiscal, sino también desde el punto de vista de si la estrategia, los objetivos y la visión de crecimiento de la industria petrolera son los adecuados o no lo son, en función del interés superior del desarrollo económico y social del país. Pero estas cuestiones forman parte de otra historia.


[1] La entrada se llama DESBALANCES DE LA ECONOMÍA VENEZOLANA (II): LA ENFERMEDAD HOLANDESA (I), publicada el 27 de abril de 2015.

[2] El precio del petróleo experimentó una caída sustancial desde los 2,69 dólares por barril ($/b) en 1920, hasta un mínimo de 0,61 $/b en 1933, para luego incrementarse lentamente, promediando un precio de 0,88 $/b durante el resto de la década de 1930; 1,00 $/b durante el periodo 1940-1944, y un promedio de 1,75 $/b en el periodo 1945-1949. Durante la década de 1950, el precio del petróleo se ubicó entre un mínimo de 2,00 $/b (en 1951) y un máximo de 2,65 $/b (en 1957). Desde 1964 el precio cae por debajo de los 2,00 $/b y no sería hasta los años de 1971 y 1972 que registre nuevamente precios superiores a los 2,00 $/b (2,35 y 2,52 $/b, respectivamente). El aumento extraordinario del precio del petróleo se produce cuando pasa de un promedio de 3,71 $/b en 1973 a 10,53 $/b en 1974. Las cifras sobre el precio del petróleo en el mercado mundial, y las que más adelante se presentan sobre las exportaciones petroleras venezolanas, son tomadas de Asdrúbal Baptista, de su artículo “Un buen número = una buena palabra” en “Venezuela Siglo XX Visiones y testimonios”, Libro 2,  2000, coordinación y edición de Asdrúbal Baptista, Fundación Polar, Caracas. Los promedios y las tasas de crecimiento promedio ajustadas que se utilizan son cálculos propios.

 [3] En 1922 se exportaron 4.932 barriles de petróleo diarios (bd), mientras que en 1929 la cifra respectiva había alcanzado los 358.904 bd. En 1930 las exportaciones fueron de 367.123 bd, y a pesar de experimentar una ligera disminución, en los años de la crisis económica mundial, alcanzaron los 517.808 bd en 1939. Para 1949 ya se exportaban alrededor de 1.270.264 bd. Estos incrementos reflejaron un crecimiento promedio anual ajustado durante la década de 1930 de 5,7% y de 13,9% para la correspondiente a 1940-1949. El aumento sostenido de las exportaciones de petróleo venezolano, especialmente a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, permitió alcanzar un nivel máximo de alrededor de 3,5 millones de bd en 1970.

 [4] A los efectos de la descripción de los principales hitos en la evolución de la participación del Estado rentístico venezolano  en el negocio petrolero, seguiremos dos trabajos puntuales. Uno es el libro de Jesús Mora Contreras “Contratos de exploración y producción de petróleo: origen y evolución”, 2012, Consejo de Publicaciones de la ULA, bajo el auspicio del BCV, Mérida-Venezuela. El otro es el artículo de Bernard Mommer “Ese chorro que atraviesa el siglo” en “Venezuela Siglo XX Visiones y testimonios”, 2000, coordinación y edición de Asdrúbal Baptista, Fundación Polar, Caracas.

 [5] En rigor, las leyes de hidrocarburos de los años 1920 y 1921 fijaron un impuesto de explotación relativamente alto, de 15%, el nivel promedio de la regalía en tierras federales estadounidenses,  el cual perjudicaba los intereses económicos de los intermediarios de las concesiones y de las compañías petroleras. Estos actuaron concertadamente y lograron la derogación de la primera Ley. Por esta razón, a pesar de los avances manifiestos en materia de participación del Estado en la renta petrolera, la Ley de Hidrocarburos de 1922 supuso en ese momento un retroceso relativo en el establecimiento del nivel porcentual de dicha regalía.

[6] Jesús Mora Contreras, Op. Cit., pp. 66-67.

[7] Bernard Mommer, Op. Cit., p. 542.

[8] Entre estos funcionarios, por destacar alguno, estaba Gumersindo Torres.  A pesar de ser médico de profesión, desde 1910 accede, en el Gobierno de Gómez, a diversos cargos públicos relacionados con la diplomacia y la economía, particularmente a Ministro de Fomento, en 1917, convirtiéndose en defensor de los derechos del Estado venezolano en relación con la explotación del petróleo. Como redactor de la Ley de Hidrocarburos de 1920, apoyó la implementación de una regalía que fuera equivalente a la existente en los Estados Unidos para las tierras sujetas a explotación petrolera. Abogaba por concentrar y administrar las concesiones a través del poder de las leyes de un Estado soberano. También exigió una mayor regularización y fiscalización de las actividades de las firmas petroleras. Todo ello le granjeó enemistades entre los agentes intermediarios y las firmas petroleras, razón por la cual fue removido de su cargo en 1922. Torres volvería a ser Ministro de Fomento en 1929, estableciendo, entre otros logros, el Servicio Técnico de Hidrocarburos. Para asegurar que esta institución tuviera una alta calidad profesional, envío a un grupo de ingenieros venezolanos a formarse en las universidades norteamericanas en las prácticas y operaciones de vanguardia de la industria petrolera.

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